政府引导基金是指由一个国家或地区以政府财政预算资金设立的、用以引导社会资本投向政府规划的目标领域的一个财政支出工具。政府引导基金的本质是财政支出工具，形式是政府投资与民间投资合作，目的是放大财政支出效果。

作为政府财政支出工具组合篮子中的一个，政府引导基金首先应服务于宏观经济增长、物价总水平稳定、充分就业和国际收支平衡等政府公共财政目标的实现。

早在2011年8月17日，《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》就明确提出：中央财政参股基金集中投资于节能环保、信息、生物与新医药、新能源、新材料、航空航天、海洋、现金装备制造、新能源汽车、高技术服务业战略性新兴产业和高新技术改造提升传统产业领域。 

为了实现政府设定的公共财政目标，引导基金自然就需要事先设定一些政策性要求，包括投资的行业投向、阶段投向和区域投向要求，投资进度要求，对于单笔投资金额和单个项目累计投资金额，关联交易的约束以及不允许对外贷款、担保等限制性或禁止性规定。

政府引导基金引入“负面清单”管理，不得投资二级市场股票、期货、房地产、证券投资基金等。

在明确政府引导基金投资方向和领域的同时，管理办法也给出了投资的“负面清单”，共有七大业务领域“禁止入内”。

投资业务“禁区”包括：

从事融资担保以外的担保、抵押、委托贷款等业务;

投资二级市场股票、期货、房地产、证券投资基金、评级AAA以下的企业债、信托产品、非保本型理财产品、保险计划及其他金融衍生品;

向任何第三方提供赞助、捐赠(经批准的公益性捐赠除外);

吸收或变相吸收存款，或向第三方提供贷款和资金拆借;

进行承担无限连带责任的对外投资;

发行信托或集合理财产品募集资金;

其他国家法律法规禁止从事的业务。

政府引导基金的投资限制作为前置性条件自然会对引导基金参股子基金的投资组合构造构成实质性约束，使得子基金管理必须在投资回报和政策要求上取得平衡。客观上讲，这种平衡与社会出资人对基金商业性投资回报的追求肯定会不一致。

那社会出资人在这种情况下为什么还愿意与政府引导基金进行合作呢？

主要原因有两点：

一是引导基金要求投向的领域一般是社会出资人独自投资要承担较大风险的领域，从而产生了“市场失灵”。在这种情况下，引导基金与社会出资人共同投资相当于为社会出资人分担了风险，在投资行业竞争日趋激烈的情况下，这种风险分担在一定程度上对社会出资人会产生吸引力；

二是政府引导基金通常会对社会出资人做出一定的让利，比如引导基金只要求按一定资金成本率收回投资本息，超过部分全部或部分让利给社会出资人等。也就是说，引导基金在为社会出资人分担风险的同时，还在一定程度上对其进行了收益补偿。从这个角度上讲，政府引导基金的投资限制必须有度，要兼顾社会出资人对商业性投资回报的诉求，在满足政策性要求的前提下，引导基金管理人和相关主管部门不应干预子基金管理的投资决策，从而避免因弥补“市场失灵”而导致“政府失灵”